Consideraciones sobre su constitucionalidad
La verdad es que María Jesús Montero está pulverizando el récord, casi insuperable, de “nepotismo” legislativo establecido por Cristobal Montoro, que ya dejó el listón muy alto.
El nuevo impuesto se incorpora por vía de enmiendas a la “Proposición de Ley para el establecimiento de los gravámenes temporales energético y de entidades de crédito”, que la Ley califica como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, añadiendo a este título “y del impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas.”
No vamos a analizar ahora la naturaleza jurídica de las dos primeras prestaciones, que, más allá de su denominación formal, son prestaciones claramente tributarias, puesto que sólo se pueden considerar como prestaciones patrimoniales de carácter no tributario aquellas distintas de las tasas, contribuciones especiales e impuestos, que se exijan de forma coactiva, respondan a fines de interés general y vengan exigidas por la forma específica en que se preste un servicio, correspondiendo su exacción si se presta de forma directa por personificación privada o por gestión indirecta. En concreto se entienden por prestaciones patrimoniales públicas no tributarias las exigidas por explotar obras o prestar servicios en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente pública y demás. Tratándose de prestaciones tributarias, si no son tasas, ni contribuciones especiales, sólo pueden ser impuestos y, más concretamente, impuestos finalistas, puesto que su finalidad está definida en la propia norma (en el caso de la que recae sobre las entidades de crédito: “financiar medidas para hacer frente al incremento coyuntural de los gastos derivados de las políticas dirigidas a mitigar el impacto en los precios producido por la invasión de Ucrania por Rusia”).
Se mezclan, por lo tanto, en una misma ley dos gravámenes no tributarios, que en realidad son impuestos finalistas, con un supuesto nuevo impuesto directo de ámbito estatal, que, en realidad es una reasunción parcial del Impuesto sobre el Patrimonio cedido a las CCAA.
Este extraño procedimiento, tratándose, además, de una norma tributaria, que requiere de garantías reforzadas en su tramitación, infringe claramente los principios generales de buena regulación que se recogen en el artículo 129 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común.
Esta norma vincula directamente al ejecutivo en el contexto de su iniciativa legislativa y su potestad reglamentaria, pero también recoge principios generales de carácter constitucional como los de seguridad jurídica y confianza legitima, derivados del artículo 9.3 del TC. Resulta muy dudoso, por ejemplo, que la norma se justifique por razones “válidas” de interés general, puesto que lo que realmente pretende, según su propio preámbulo, es una armonización tributaria, que legalmente solo se podría hacer mediante la reforma de la Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Tampoco cumple los principios de necesidad y eficacia, puesto que su efectividad recaudatoria resulta muy limitada y se incumple el deber de cuantificar (se echan de menos los preceptivos informes) las repercusiones y efectos de la norma, pese a tratarse de una norma tributaria que, lógicamente, afecta a los ingresos públicos.
Entrando ya al fondo del asunto, resulta evidente que esta norma infringe frontalmente la Constitución, la LOFCA y los Estatutos de Autonomía de las CCAA que tengan cedido el impuesto sobre el Patrimonio.
Efectivamente, el artículo 10 de la Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas, (LOFCA), en concordancia con el artículo 157 del Texto Constitucional, regula los tributos cedidos por el Estado como una de las fuentes de financiación de las CCAA. Esta cesión se realiza mediante precepto expreso en el estatuto de autonomía correspondiente. Entre estos tributos cedidos se encuentra, en la mayor parte de las CCAA, el Impuesto sobre el Patrimonio. El propio preámbulo de la proposición de la Ley que comentamos dice que “(V) la segunda finalidad es armonizadora, con el objetivo de disminuir las diferencias en el gravamen de patrimonio en las distintas CCAA”. No lo podía dejar más claro. Mediante esta Ley, sin contar con las mayorías parlamentarias necesarias, se pretende dejar en suspenso, por vía de hecho, las normas citadas, estableciendo un nuevo impuesto que no constituye otra cosa que una intervención por parte del Estado en la parte alta de la tarifa del Impuesto sobre el Patrimonio cedido a las CCAA, que, por lo tanto, pierden parcialmente la gestión del mismo. Además, mediante esta norma, por vía de hecho, sin usar el procedimiento de reforma constitucional, se está creando una nueva categoría entre las fuentes de financiación de las CCAA que hasta la fecha se financiaban con tres tipos de impuestos: a) Los impuestos propios, b) Los impuestos cedidos por el Estado cuya atribución es integral incluyendo la gestión de los mismos (caso del Impuesto sobre el Patrimonio) y c) la participación sobre impuestos del Estado (caso del IRPF), a los que se añade ahora una nueva categoría: d) El impuesto cedido de forma parcial, puesto que el Estado recupera para si la gestión y recaudación de un tramo de la tarifa.
También se está vulnerando el artículo 6.2) de la LOFCA y la doctrina constitucional y jurisprudencial que en base al artículo 31 del Texto Constitucional, prohíbe gravar dos veces el mismo hecho imponible. A este respecto resulta significativo que el Auto 269/2003 de 15 de junio del TC, que se suele citar para establecer la constitucionalidad del doble gravamen, se basa en que el IIVTNU es un tributo directo de carácter real, mientras que el IRPF es un tributo directo de carácter personal, lo que no ocurre en este caso, en que estamos ante dos impuestos idénticos. Para evitar este problema se ha establecido que la cuota del Impuesto sobre el Patrimonio sea deducible de la del Impuesto de Solidaridad. No obstante, este mecanismo de deducción íntegra, que puede salvar la inconstitucionalidad relativa al artículo 31 del TC, en ningún caso salva la que se desprende de la infracción del artículo 6.2) de la LOFCA, cuya razón de ser se asienta en este mismo precepto.
En conclusión, el nuevo impuesto resulta claramente ilegal en varios aspectos que son susceptibles de revisión por el Tribunal Constitucional en virtud del artículo 161.1. puntos a) y c) del Texto Constitucional.
Liquidación del Impuesto.
El hecho imponible está constituido por “la titularidad por el sujeto pasivo en el momento del devengo de un patrimonio igual o superior a 3.000.000 de euros”. Se encuentran exentos aquellos bienes que estén exentos conforme a la Ley 19/1991 del Impuesto sobre el Patrimonio (LIP). Serán sujetos pasivos los que lo sean conforme a la LIP.
Las reglas de titularidad de los bienes serán, asimismo, las reguladas en el IP. La base imponible también se determinará conforme a las reglas del IP.
El problema es que si todos estos aspectos se determinan conforme a la LIP, se produce un solapamiento de competencias en materia de revisión tributaria y podría ocurrir que la CCAA declarara exento un concepto y el Estado considerara lo contrario o que se estimara una titularidad diferente por cada administración.
La base imponible así determinada se reducirá en 700.000 euros en concepto de mínimo exento (solo se pagará por el exceso sobre 3.700.000 euros).
Los tipos serán del 1,7 % entre 3.000.000 y 5.347.998, del 2,1 % hasta 10.695.996 y el 3,5 % en adelante. La cuota íntegra junto con las del IRPF y el IP no podrá exceder del 60 % de las bases imponibles del IRPF con los mismos criterios ya establecido en la LIP. De la cuota resultante se podrá restar la que se haya pagado por el IP en el mismo periodo. Será aplicable la deducción de los impuestos satisfechos en el extranjero en los términos ya establecido para el IP. Se hace responsable a los bienes gananciales del importe de la cuota liquidada.
Están obligados a presentar autoliquidación exclusivamente aquellos contribuyentes que tengan cuota a ingresar, salvo los que tributan directamente por la declaración del IP al Estado (los de las CCAA que no lo tengan cedido).
Si la Ley se aprueba antes del 31/12/2022 el primer ejercicio gravado será el 2022.En conclusión
Más que de un mecanismo recaudatorio nos encontramos ante un mecanismo armonizador dirigido contra aquellas CCAA (Andalucía y Madrid) que han bonificado al 100 % (o al 50 % como Galicia) el Impuesto sobre el Patrimonio.
No obstante, se trata de un fraude de ley tan evidente, en infracción palmaria de la LOFCA, los estatutos de autonomía y la Constitución, que cabe esperar que tenga una vigencia limitada en el tiempo hasta su anulación por el Tribunal Constitucional con efectos “ex tunc”, que permitirá reclamar las cuotas ingresadas hasta ese momento. En esta situación, nuestra recomendación sería pagar el impuesto y, posteriormente, solicitar la devolución de los ingresos indebidos.
Alberto Berdión Osuna.
Socio Director.
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