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Clases de normas

En nuestro concreto ordenamiento jurídico existen los siguientes tipos de normas:

1.- Leyes. Son leyes, exclusivamente, las que emite o refrenda, el Parlamento. Dentro de estas podemos distinguir por su jerarquía:

• La Constitución
• La normativa comunitaria
• Los tratados internacionales suscritos por España.
• Las leyes orgánicas
• Las leyes ordinarias

Empezando en sentido inverso, las leyes ordinarias se inician por el propio Parlamento en virtud de una propuesta de ley o en virtud de un proyecto de ley presentado por el Consejo de Ministros. También pueden iniciarse mediante una propuesta de Ley presentada a la mesa del Congreso por iniciativa popular (requiere 500.000 firmas) o por una Comunidad Autónoma. Se aprueban en el Congreso por mayoría simple y pasan al Senado que puede ratificarlas (quedan aprobadas), vetarlas en su integridad, o introducir enmiendas, devolviéndolas, a continuación al Congreso que puede aprobar la norma por mayoría simple, rechazando o aprobando todas o alguna de las enmiendas o por mayoría absoluta, rechazando el veto.

Las leyes aprobadas conforme a este procedimiento son leyes en el pleno sentido de la palabra tanto desde una perspectiva material como desde una perspectiva formal. Pero hay otras leyes que solo lo son en un sentido material porque, aunque tienen el rango de leyes, no han sido elaboradas por el Parlamento. Se trata de casos en los cuales el poder ejecutivo recibe una delegación del legislativo para otorgarlas. Este es el caso del Real Decreto-ley (Decreto-ley cuando lo emite una Comunidad Autónoma) que el Gobierno puede dictar por razones de urgencia y del Real Decreto Legislativo (Decreto Legislativo) que puede ser de refundición e integración o para crear textos articulados.

Fuente: consumoteca.com

Es importante destacar que según el artículo 86 de la Constitución Española (CE) el Real Decreto-ley es un mecanismo extraordinario de manera que 1) solo “En caso de extraordinaria y urgente necesidad , el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos – leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general” y 2) deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación.” No obstante, “durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. Esto es lo que ha pasado, por ejemplo, con la reforma laboral. De lo anterior se desprende que en este caso el control de legalidad se puede ejercitar a dos niveles: el de la propia norma y el del cumplimiento de los requisitos de la delegación.

En lo relativo a los Reales Decretos Legislativos, el articulo 82 de la CE establece que: 1) Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior 2) La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo 3) La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno 4) Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio 5) La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos 6)  Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales , las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control .

De nuevo en este caso el control de legalidad se puede realizar a dos niveles el del control de la norma y el del control de la propia delegación.

La diferencia esencial que existe, no obstante, entre el Decreto Ley y el Decreto Legislativo es que la jurisdicción contencioso administrativa puede controlar los excesos ultravires de los Decretos Legislativos, pero, por el contrario, no puede hacer lo mismo con los Decretos-leyes. Esta circunstancia, unida al hecho de que el Decreto-ley es ajeno al estándar constitucional europeo, donde solo tiene cabida en Portugal, Italia y España, y a la utilización masiva de la que está siendo objeto, apunta a esta institución como una de las causas esenciales de la ruptura del principio de seguridad jurídica.

Es cierto que la complejidad de la vida actual requiere una evolución muy rápida de la regulación en sectores de especial dinamismo. No obstante, para responder a este desafío sin desvirtuar la separación de poderes existen dos mecanismos alternativos a la delegación. Por una parte el ejecutivo puede recurrir a la actividad reglamentaria, que es la que le corresponde por naturaleza y que se encuentra íntegramente sometida al control jurisdiccional ordinario, mediante los mecanismos que veremos mas adelante. Por otro lado, de forma residual, sin caer en los excesos del realismo jurídico, es evidente que el propio poder judicial, mediante el ejercicio de la jurisdicción, puede y debe integrar las posibles lagunas que se produzcan en el ordenamiento. La opción constante por el Decreto-ley refleja, en cambio, un ánimo expropiatorio y patrimonializador por parte del poder ejecutivo que canibaliza a los otros dos poderes, desvirtuando el pacto social.

Las Leyes orgánicas (artículo 81 de la CE) se diferencian de las ordinarias en un sentido formal porque requieren para su aprobación una “mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”. En un sentido funcional de distinguen por ser las únicas que pueden regular determinadas materias reservadas como “las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas , las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”.

Los tratados internacionales aprobados por España pasan a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación en el BOE. El control de legalidad funciona aquí a dos niveles. Por un lado, porque el efecto de un tratado que contenga disposiciones anticonstitucionales requiere que se modifique la Constitución y tanto el gobierno como el Parlamento pueden someter la cuestión al Tribunal Constitucional. Por otro lado, porque la firma del tratado por el ejecutivo requiere aprobación del Parlamento (como si se tratara de una Ley) cuando se trate de “a) Tratados de carácter político b) Tratados o convenios de carácter militar c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I d) Tratados o Convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución” (artículo 94 de la CE).

La normativa comunitaria se diferencia de los tratados porque, aunque su efecto deriva de uno de ellos, se trata de un caso especial en el que conforme al artículo 93 de la CE se ha aprobado por Ley orgánica que las normas legales válidamente emanadas de los órganos comunitarios serán directamente aplicables con prelación jerárquica sobre las ordinarias nacionales. Este mecanismo de producción normativa es el pilar de lo que se ha denominado “acción común” (son normas que emanan directamente de las instituciones de la UE) frente a los mecanismos tradicionales de cooperación intergubernamental.

La Constitución es la norma de máxima jerarquía que regula el sistema de producción de las demás normas y el marco en el que estas se circunscriben. Se diferencia en un  sentido formal porque su reforma requiere de un procedimiento especial. La reforma ordinaria requiere de mayoría de 3/5 de cada una de las cámaras o después de haberse obtenido una propuesta de una comisión paritaria de ambas cámaras de la absoluta del senado acompañada de la de 2/3 del Congreso. Se someterá a referendum cuando lo solicite una décima parte de os miembros de cualquiera de las cámaras. Cuando se trate de revisar todo el texto o las previsiones contenidas en el Título preliminar (unidad de la nación española, idioma, bandera, capitalidad, fuerzas armadas, partidos, y sindicatos y asociaciones empresariales) el Capítulo 2º, Sección 1ª del Título I (de los derechos fundamentales y libertades públicas) o el Título II (de la Corona), se requiere de la aprobación de la reforma por mayoría de 2/3 de cada cámara y la disolución de las Cortes. Las nuevas Cortes deberán aprobar el nuevo texto por mayoría de 2/3 de cada cámara y someterlo obligatoriamente a referéndum.

2.- Reglamentos: Emitidos por el poder ejecutivo. Podemos distinguir por orden de jerarquía:

• Los reales decretos emitidos por el Gobierno (si los emiten los gobiernos de las CCAA se denominan Decretos a secas).
• Las órdenes emitidas por las comisiones delegadas del gobierno
• Las órdenes ministeriales  emitidas por un ministro
• Las circulares, instrucciones y resoluciones y órdenes de servicio emitidas por los organismos técnicos de cada ministerio. Su rango viene condicionado por la del órgano del que emanen

3.-  Las normas de las Comunidades Autónomas. Se incardinan en el resto del ordenamiento conforme al principio de competencia y no al de jerarquía. Internamente se articulan a imagen de las del Parlamento Nacional y las del Gobierno de la Nación.

4.- Las normas de las entidades locales: Ordenanzas, reglamentos y bandos.

No vamos a tratar aquí del resto de las normas (la jurisprudencia reiterada del TS, la costumbre, los Principios Generales del Derecho o las normas convencionales) por carecer estas de trascendencia desde el punto de vista del control de legalidad.

El control de legalidad

El control de legalidad de las normas se hace a dos niveles diferentes.

• Por un lado se encuentra el control de las leyes. Estas emanan del Parlamento donde reside la soberanía popular y solo pueden ser cuestionadas en cuanto a su legalidad por su posible inconstitucionalidad, esto es por resultar contrarias a la propia Constitución.
• Por otro lado se encuentra las normas emanadas del ejecutivo (los reglamentos) cuya legalidad puede ser cuestionada en el caso de que resulten contrarios a las leyes de cualquier rango.

En una situación intermedia se encuentran lo que hemos denominado legislación delegada, esto es la que dicta el ejecutivo en base a una delegación expresa del parlamento. Son leyes en sentido material pero no formal y su legalidad se puede cuestionar, como la de las leyes en sentido formal, por su carácter intrínsecamente contrario a la Constitución o, en el caso de los Decretos Legislativos, por haber superado los términos de la delegación (por exceder los límites del mandato.)

El control de legalidad de los reglamentos le corresponde a la jurisdicción ordinaria, mientras que el de la constitucionalidad de las leyes se realiza exclusivamente por el Tribunal Constitucional. La de establecer un tribunal especial para este cometido es solo una opción entre varias y en nuestra opinión es precisamente la menos democrática. Otra opción (la adoptada, por ejemplo, en los EEUU) es la de que sea la jurisdicción ordinaria la que se ocupe de controlar la adecuación de todas las normas (tanto leyes como reglamentos) a la pirámide normativa encabezada por la Constitución. Esta opción deja esta función en su sede natural aportando garantías al juego de contrapesos que soporta la división de poderes. La opción, adoptada en nuestra Constitución, de crear un tribunal “ad hoc” para controlar la legalidad de la actividad legislativa excepciona el control de esta actividad. Esta circunstancia se exacerba cuando, como viene ocurriendo últimamente, el Tribunal Constitucional se encuentra totalmente politizado (conforme a su propia naturaleza) y el ejecutivo se expande, invadiendo sistemáticamente el ámbito del legislativo. Sin poder profundizar ahora en esta cuestión hay que recordar que en la dialéctica unión disgregación que se produjo en los EEUU en los primeros treinta años posteriores a la unión federal (“Union Perpetua”) fue el Tribunal Supremo (durante un largo periodo presidido por John Marshall) el que, en el ejercicio de sus funciones de control constitucional, fue potenciando las competencias federales frente a los esfuerzos de las elites de los diferentes estados en cuestiones tan importantes como el establecimiento de un impuesto federal sobre el IRPF o la elección popular directa de los senadores. ¿Qué hubiera pasado si esta función hubiera sido encomendada a un tribunal especial que hubiera reflejado la misma ideología del poder en cada momento?

Establecido lo anterior, empezamos, de nuevo aquí en orden inverso, por el control ordinario ejercido por los órganos del poder jurisdiccional para hablar luego del extraordinario ejercido por el Tribunal Constitucional.

Alberto Berdión | Socio director

Enlaces relacionados: El control de la legalidad de las normas jurídicas (I), El control de la legalidad de las normas jurídicas (III)